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刘尚希:国有自然资源实行两级产权的构想
    资料来源:中国改革论坛网2017-10-30

  举世瞩目的中国共产党第十九次代表大会胜利闭幕。十九大是在我国全面建成小康社会决胜阶段、中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次会议,对中国和世界将产生深远影响。国内外高度关注十九大,高度重视十九大后的中国经济转型发展、经济增长前景及对世界经济的影响。鉴于此,中国(海南)改革发展研究院与德国国际合作机构于2017年10月28-29日在海南省海口市中改院国际学术交流中心共同举办以“新时代 新发展 新变革——十九大后中国转型发展及对世界影响”为主题的第83届中国改革国际论坛暨2017新兴经济体智库年会,邀请来自我国、德国、印度、泰国、土耳其、日本、挪威、比利时和其他国家的专家学者、智库、企业、政府官员等围绕新时代经济转型中的中国与世界、建设现代化经济体系,加快完善市场经济体制、推动形成全面开放新格局、新时代全面深化改革的新突破等相关议题进行深入研讨。中国改革论坛网进行全程直播:


  大家好,非常高兴参加这个会,大家谈一个产权制度的问题。十九大的报告里头,已经提出来要完善产权制度,怎么样完善产权制度,要从国情出发,我们国家的一个基本的国情,就是公有制,公有制基础上面的产权制度怎么去完善,这是一个非常重大的问题 

  在市场经济条件下,产权制度是一个基本问题,也是一个核心问题。从法律上来讲,我们的产权制度不健全所有制的问题属于生产关系的层面,产权制度的问题,属于经济运行的层面,实际上是属于法律的层面。从有制来看,我们现在所有的属于国家所有的财产,从现有的法律规定,都属于国务院,那么地方政府呢,实际上现在是没有所有权。对于国有企业的国有资产,现在是地方政府行使出资人职责,这个法律用语,在一定意义上是代行所有者职责,对于国有资源,在没有明确的法律上面的说法,没有地方确权,这些国有资源,地方哪些是可以开发的,哪些是不能动的。尽管《物权法》已经明确提出来了物权,但是地方的物权到底是什么,法律上并没有加以明确,这就造成了一个事实,就是在各个地方的国有资源,就是按地域来确定的,在谁的区域,事实上就变成了谁的。那么这样一来,所有权是属于国务院的,开发使用是地方的,那么这样会产生一种类似于公地的悲剧,这种问题不仅仅会对生态文明的建设带来障碍,而且还引发出区域之间的不公平感,因为大家不由自主的形成了一种概念,这个地方的资源是我的,那么当资源在区域之间实现调动的时候,调出资源的省区就觉得把我的资源调走了,对我不公平,这样要进行补偿,一些地方发展得比较滞后,或者从过去的角度来说,你看我过去大量的资源调出去了,你应当给予补偿从法律上来说,在各个辖区的国有资源是属于地方政府吗?怎么不由自主的形成了地域的概念,在谁的地方就是谁的吗?其实这个是我们在法律上没有明确的对这些地方进行确权,比如土地财政的问题,也是由这个中央对地方没有在明确确权的情况下引发出来的,比如我们的土地,城市的土地国家所有,国务院所有,中央所有,那照理来说,土地收入,土地转让收入应当属于谁呢,属于中央收入,但事实上这也是属于地方的收入,这就形成了我们法律上的规定和实际的操作,实际上是两码事,这反映我们的产权制度不健全 

  在公有制条件下,其实我们要解决一个中央与地方之间的产权关系问题,这不仅仅涉及到基本经济制度的完善,涉及到公有制的实现形式,怎么样有效实现,也涉及到财政体制。刚才两位专家都谈到财政体制的问题,中央与地方的事权划分,中央与地方的产权问题,所有权我们是一级所有,国家所有就是法律规定国务院代表国家行使所有权,地方不是所有者,但是可以拥有物权,拥有用益物权,按照《物权法》的规定,但地方的用益物权是什么,只有通过法律规定,中央和地方的产权关系才能非常的清楚。中央与地方之间的产权关系,到底怎么样进行界定,大家可以去细看我提到的一篇文章我认为,我们不能按照每一级政府都有产权,一级政府一级产权,这是不现实的,从生态文明建设的角度来说也是不合适的,那么构建几级产权呢?我觉得可以构建两级产权,就是中央与地方两级产权,地方作为一个总体形成一级产权,那么中央是拥有所有权,当然中央也可以是拥有相应的产权,所有权也是产权。那么从这个角度来说,一旦产权明晰了,那么各自就可以对各自的产权来进行开发使用,同时可以横向的建立产权关系,比如说地方拥有产权的资源,他可以跟市场主体形成产权关系,进行产权界定,产权就可以流动,可以交易。但现在是在没有中央授权地方,没有明确地方产权的情况下,地方政府是以行政的办法,实际上在转让属于国家所有的,属于国务院所有的这些国有的自然资源,包括土地,矿山等等。所以从这点来讲呢,我们迫切需要把中央与地方的产权关系界定清楚,我觉得这个问题是在我们完善基本经济制度,或者建立现代经济体系中一个基础性的问题。 

  中央与地方的这种纵向的产权关系,如果说不能界定清楚,那么这种横向的,把你拥有的资源出让给市场主体的时候,这种横向的产权关系也无从界定,以至于到现在,国家的财产权和行政权现在都是混同使用的,我们现在很多政府部门是以行政的方式,在行使所有者的职责,在行使财产权,财产权和行政使用国有资源的出让就是行政权利履行了财政权利,这种状况再延伸下去,可能对我们整个市场经济体制的完善是不利的。所以我觉得这个问题需要迫切从中国实际出发,从公有制基础上形成一种完善的产权制度 

  谢谢 

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