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这五年,奠定现代财政制度基石
    资料来源:中国改革论坛网2017-10-14

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央迎难而上、知难而进,坚定不移全面深化改革,夯基垒台、立柱架梁,全面深化改革的主体框架基本确立。其中,作为国家治理的基础和重要支柱,我国通过全面深化财政体制改革,在预算管理制度、税收征管体制、中央与地方财政事权与支出责任划分等方面均取得了重大进展,既奠定了现代财政制度建设的基石,又有力地促进了我国政府职能转变和供给侧结构性改革。

  1.新修《预算法》:奠定改革法律“基石”

  党的十八届三中全会在提出全面深化改革总目标的同时,赋予财政“国家治理的基础和重要支柱”这一全新的定位,这对于财税领域来说,既是压力,也是动力。随着《深化财税体制改革总体方案》率先出台,将财税体制改革任务细分为改进预算管理制度、深化税收制度改革、调整中央和地方政府间财政关系三个方面,在对每项改革的方向、目标、基本框架和内容勾勒清晰之后,压力被化解,动力被激发,不但自身改革加速推进,而且也为其他领域的改革注入动力。

  2014年8月全国人大修订了《预算法》,为深化财税体制改革全局奠定了法律基础,体现了四大亮点:一是建立全口径预算体系,二是健全闭环式地方政府债务管理制度,三是系统规范财政转移支付,四是将预算管理公开透明正式纳入法制化轨道。

  新《预算法》明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算,预算外资金的历史在法律层面被彻底终结。同时,新《预算法》保障建立了由“四本预算”——一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算构成的全口径预算体系,实现了各类预算资金的有效衔接和统筹协调。

  新《预算法》从法律层面对地方政府举债进行了规范,明确规定地方举债主体只能是省一级政府,并且只能采取发行地方政府债券的方式,筹措的资金只能用于公益性资本支出而不得用于经常性支出,举债规模需由全国人大或全国人大常委会批准。

  随着新《预算法》正式实施,预算信息公开被正式纳入法制化轨道,制度化建设也进一步加快。目前,在新《预算法》对预算信息的公开内容、公开时间、公开主体做了明确具体规定的基础上,我国充分依托互联网政务平台建设,多渠道推进预决算信息公开制度建设,包括利用门户网站、微信公众号、手机APP、电视媒体、报刊年鉴等多种媒体渠道发布财政预决算信息,部门预决算和地方政府预决算账单都在规定时间被“晒出来”,接受全国人民监督,预算信息公开逐步成为常态。

  2.税改齐发力:释放更多改革红利

  党的十八大以来,税制改革从具体税种的改革和税收征管体制改革两个方向共同发力,一方面自身改革成效显著,另一方面也有力支持了供给侧结构性改革。

  首先,在具体税种改革方面,始于2012年的“营改增”改革不仅引领着我国间接税制改革乃至整个税制改革,而且成为此轮深化财税体制改革的起点,具有深刻的历史性意义。从上海试点到行业扩围,从营业税彻底消亡到增值税制的逐步健全,“营改增”改革消除了困扰我国多年的行业税制不公,实现了增值税由生产型向消费型的转型。而改革让营业税这一曾发挥重要作用的税种退出历史舞台,既体现了全面深化税制改革的魄力,也开启了地方税体系建设的新征程。

  如果说“营改增”是间接税改革的核心成果,那么,直接税改革的核心成果则理应由个人所得税担当。十八届三中全会明确提出逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制的改革方向,为重新进行个人所得税制设计,充分发挥其调节收入分配差距的功能提供了历史性机遇,同时也体现出坚定的改革信心。可以预期,此轮个人所得税改革将推动我国税制结构实现“质变”,流转税独大的局面将会根本改变,双主体税制将在中国大地上正式开花结果。

  随着税制改革向纵深迈进,税收征管体制改革的支撑能力需要逐渐加强,《深化国税、地税征管体制改革方案》出台,旨在从征管的角度,支撑起整个税制改革的成果。此轮改革是一项系统化的综合改革,改革方案提出6大类31项具体举措,以期实现到2020年建成与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代税收征管体制,降低征税成本,提高征管效率,增强税法遵从度和纳税人满意度。

  3.助力供给侧:溢出效应越发凸显

  2015年11月中央经济工作会议正式提出供给侧结构性改革,明确提出“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务。实施近两年以来,财税政策工具有力地促进了供给侧结构性改革。

  在去产能方面,2016年中央财政设立工业企业结构调整专项奖补资金,资金规模为两年1000亿元,资金拨付依据为重点产能过剩行业(钢铁、煤炭等行业)化解产能目标任务和人员安置情况,当年拨付奖补资金307.1亿元。

  在去库存方面,2016年2月20日开始执行房地产契税新政,普遍降低房屋买卖契税税率,这是推动房地产市场去库存的重要举措。

  在降成本方面,通过全方位的减税降费为企业降低成本。一是推进简政放权,降低企业制度性交易成本。二是继续推进减税政策,降低企业税收成本。2016年5月全面推行“营改增”以来,已经累计直接减税8500多亿元,实现所有行业税收负担只减不增。三是降费与清理不合理收费同步进行。

  在补短板方面,充分运用财税政策工具,通过打好脱贫攻坚战、支持培育发展新兴产业、城乡基础设施建设等方面扩大有效供给,补齐发展短板。2016年中央财政扶贫资金补助地方部分660.95亿元,比2015年增长43.4%。此外,在经济面临下行趋势、财政收入增速放缓情况下,中央财政没有降低对农村短板问题的投入力度。

  在去杠杆方面,2016年12月财政部和国家税务总局发布《关于落实降低企业杠杆率税收支持政策的通知》,要求各级财税部门为企业降杠杆创造良好的外部环境,提出了明确的税收优惠政策。

  4.探路攻坚期:赢得更多改革空间

  随着我国财税体制改革进入攻坚期和深水区,其顽瘴痼疾也逐渐暴露出来,深层次的利益关系和矛盾集中体现在中央与地方财政关系上。《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的出台,直指财税体制改革的顽瘴痼疾,标志着一直偏重收入侧的财政体制改革终于在支出侧取得实质性进展。

  此外,嵌入在财政体制支出侧改革中的财政转移支付制度也得以逐步完善。具体表现在三个方面:一是转移支付结构得到进一步优化,2016年一般性转移支付占比为60.5%,与此同时,一般性转移支付资金管理办法不断完善。二是从严格控制新设专项和清理整合已有的专项两个方向进行改革,2016年专项转移支付项目由2013年的220个压缩到94个,并对新设专项转移支付进行严格管控。三是加强了中央与地方预算管理的衔接,中央提前下达转移支付预算,并督促地方及时列入年度预算。同时,主动向社会公开转移支付的具体项目和管理办法,开展绩效评价,探索将绩效评价结果同预算安排有机结合。

  与此同时,财政支出领域改革赢得全面深化财税体制改革空间。

  十八大以来,财政支出领域进行了多项卓有成效的改革,包括重点支出同财政收支增幅或者生产总值的“脱钩”,打破财政支出结构的固化局面;改革支出经济分类科目,与当前预算管理改革与发展的实际紧密结合;全速推进公务支出管理改革的同时,加速提升基本公共服务保障水平;规范支出标准体系以及支出绩效管理制度,打下“支出有依据,花钱必问效,无效必问责”的制度基础。除此之外,要准确把握财政支出领域改革亮点,还需聚焦地方政府层面。其中,我国PPP模式的制度化改革提上议事日程,正逐渐形成由法律法规、管理机构、操作指引、标准化工具和专业培训构成的相对完整的PPP政策框架,地方财政长期健康可持续的融资渠道正逐渐拓宽。截至2016年年底,财政部PPP入库项目累计11260个,全年总投资额达13.5万亿元,PPP项目落地率呈逐月增加趋势,落地率达到31.6%。截至2017年6月底,PPP入库项目累计13554个,2017年上半年投资额16.3万亿元。其中,已签约落地2021个,投资额3.3万亿元,落地率34.2%。

  目前,为了发挥积极的财政政策在宏观调控中的职责作用、满足日益扩大的公共服务需求,我国财政支出责任越来越重,并造成较大的财政收支缺口。此外,税收的收入再分配功能羸弱,税制结构亟待调整。加之世界政治经济格局面临新的不稳定因素,也深刻影响我国财税体制改革。当前,我国正在进入全面深化改革的新阶段,对财政的要求也在不断更新,未来仍需要通过更为全面、深入的财税体制改革让财政尽快肩负起国家治理基础和重要支柱的历史使命。这就需要从加强财源建设的角度推进财税体制改革,完善政府与社会资本合作机制,探索更有力的财政资金盘活和统筹机制,健全地方政府债务管理制度体系。同时,以全面绩效化为目标健全我国预算管理体制,推动税制结构实质性变革,建立现代财政制度。

  (作者:闫坤 于树一 单位:中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心)

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