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匡贤明:PPP预期收益率不能由政府兜底
    资料来源:中国改革论坛网2017-12-01

  形成PPP健康发展的大环境,需要双管齐下,标本兼治,加大市场开放力度,使社会资本获得更大的发展机会;进一步规范地方债发展,形成阳光而稳定的筹资途径;加快稳定民营企业家的制度预期,使预期收益率主要由市场形成而不是由政府来兜底

  近日,财政部下发通知,规范PPP项目库管理,从严格新项目入库标准和清理已入库项目入手,纠正PPP泛化滥用现象,防止PPP异化为新的融资平台,坚决遏制隐性债务风险增量。

  为了加快市政基础设施建设等,拓宽社会资本投资空间,我国引入并推广了PPP制度。财政部数据显示,截至2017年9月末,全国PPP入库项目合计14220个,累计投资额17.8万亿元。我国已成为全球规模最大、最具影响力的PPP市场,这项制度也开始发挥其预期的效果。但由于多种原因,部分PPP项目在现实经济生活中出现了走形变样,形成了一定的风险隐患。

  比如,为了吸引企业参与,一些地方政府给出了不符合经济原则的承诺,如明股实债、实相举债等。有的政府及所属部门在PPP项目、政府投资基金、专项建设基金协议中存在违规担保条款,如“承诺最低收益或差额补足”“承担社会资本方投资本金损失”等,没有做到同股同权。此外,还有的地方把政府购买服务与PPP混同在一起,用政府购买方式承诺回报参与企业的最低收益率。

  从本质上看,PPP是公私合作的项目,对一定预期收益的项目,财政拿出一部分资金吸引社会资本入股,利益共享、风险共担。如果承诺保障收益,甚至用政府购买服务来承诺差额补足,那就失去了PPP的本质,与政府向银行借贷没有实质区别。这些不规范的操作,实质是绕开现有的监管体制,把PPP作为一种融资手段。这不仅会导致地方政府长期支出责任的失控,而且有可能带来巨大的财政金融风险。

  党的十九大报告提出,要坚决打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治的攻坚战。随着影子银行等问题的逐步清理,由不规范PPP可能引发的地方财政金融风险变得更受关注。最近,国资委、财政部陆续出台政策规范PPP项目,核心就是强化10%的支出红线;强化两评(财政可承受能力和物有所值评价),建立完善的PPP支出监测体系。这些举措对防范不规范PPP带来的风险有重要作用。

  同时,也要看到PPP之所以不规范有着深层次的原因,需要加快推进相关制度的创新,才能得到根本性解决。比如,一些地方政府之所以出具违规的收益率承诺,一个重要原因在于社会资本对未来的预期并不稳定;之所以采取政府购买服务的形式推进PPP,一个重要原因在于地方政府急需建设资金而又缺乏稳定融资途径。出台规范化举措,可以在短期内防范风险的形成和漫延,但根本出路在于进一步加快制度创新。比如,加大市场开放力度,使社会资本获得更大的发展机会;进一步规范地方债发行,形成阳光而稳定的筹资途径;加快稳定民营企业家的制度预期,使预期收益率主要由市场形成而不是由政府来兜底。规范监管和制度创新双管齐下,标本兼治,方能形成PPP健康发展的大环境。

  (作者系中国(海南)发展研究院经济研究所所长)

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